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众所周知，我国有传承千年的历史文化，而且每一个时代都有它们各自的特色，这些与众不同的文化组成了我国最璀璨的、辉煌的历史标志。

历史的潮流总是朝着先进的方向发展，而在我国诸多的政治体制当中，对于地方的管理、变革是最频繁最重要的一类，夏商周到元明清地方的管理制度的优化从没中断过。

01

从分封制到郡县制的变化

夏商周时期因为时代因素的局限性，诸侯宗主国对封封的各个诸侯以「封国」的形式来管理，【周礼】制度下「普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣」。

然而，随着西周向东周的蜕变【周礼】也随之崩溃，各大诸侯国为了称霸中原开始进行政治、军事和经济等多方面的革新，对地方上的管理就是其中之一，郡和县就是在这样的背景下慢慢产生的。

【逸周书作雒】有记载：「千里百县，县有四郡」。

由此观之这一时期的县大于郡，而郡和县出现的时间最早可以追溯西周年间，春秋战国时期又出现了一定的发展。

最早的「郡」、「县」名为采邑，乃是诸侯直接任命一些不得世袭的官员为地方官，这是中央集权加强的标志之一。

晋国称霸时代于国内设立郡县，由君王直接进行人事任免，使得分散的权力不断向中央靠拢。

春秋时期诸侯林立，百年之后被消灭的诸侯国数不胜数，强大的诸侯国灭掉小诸侯国之后并没有采取分封，而是以县、邑的形式赏赐给有功之臣进行管理。

【左传】记载： 「克敌者, 上大夫授县, 下大夫授郡」。

从某个角度来说，郡、县制度的出现也是士大夫阶层崛起的标志，授了封邑的大夫实力不断上升，旧贵族的势力、影响力开始不断减弱。

出现这种情况的因素有很多，但最主要的原因还是君王忌惮贵族的势力太大，比如齐国曾经是姜氏一族但后期却被强大的田氏一族所取代，晋国也曾发生过三家分晋的危机。

战国时期，君王开始有意识削弱一县最高长官的权力，这一时期以「郡」为单元的行政主体不断出现并扩大，郡长官也是由君王直接任免，地方权力基本被收归到了中央。

战国末期，郡基本就成为了地方的最高形成单位。秦始皇消灭六国统一天下，使得「郡县制」的发展迎来了春天，分封制彻底被废除郡县制于全国全面推广开来。

最早期大秦有36个郡县，随着秦帝国对外战争的不断扩大，同时也避免郡县长官的权力过大危及皇权，秦国后期又增加到了48个之多。

这一时期的郡县与春秋时期的郡县不同，郡内设立县，而县又根据辖区内的人数、土地面积阿和重要地位长官有着不同的职称。

同时，县也不是最小的行政单元，县下又设立了乡、亭、里、伍等基层组织。郡、县两级别的长官由君王任命，县级以下的官员则由各地的人推荐，比如汉高祖刘邦的亭长之位就是当地百姓共同推选的，他们向各地县令、县长负责。

02

汉武帝设立州，三级行政管理出现

自秦始皇于天下推行郡县制度之后，这几乎成为了一种定制，也为后来君王一步步中央集权埋下伏笔，称得上是我国历史上中央对地方管理一次跨时代的变革。

当然，不同的背景之下会产生不同的产物，汉朝虽然承袭了秦朝许多制度，但也因为大环境的不同导致在全国推行的行政机制有一定的差别。

汉高祖刘邦在「秦二世而亡」的教训上实行「郡国并行制」，但分封制度不利于中央集权、君王对国家的控制，所以异姓王逐渐被同姓王所取代。

从中央集权的角度来说，「郡国并行制」可以说是一种历史的倒退，诸侯王在自己的封地内有着绝对独立的军事、财政和人事任免权，以至于对王权造成了极大的威胁，汉景帝时期就出现了七国之乱。

汉武帝刘彻雄才大略，为了削弱诸侯国对中央权力的威胁，他采纳了主父偃的「推恩令」策略，即不仅嫡长子可以分割诸侯的土地，其余庶子也可分割诸侯的财产。

以至于曾经方圆千里的诸侯国一步步变为不到十里，当诸侯国对中央无法造成威胁时，汉武帝便将小诸侯国收归中央管辖，行政级别比郡县低一等，而且他还设立了一个新的管理单元——州。

最早期的「州」更像是一种监督单位，汉朝分为13州，每一个州设立一位监察官，也就是我们所说的「刺史」，但他们仅仅只有监督权和巡查权，不具备行政权且没有固定的办公场所。

汉光武帝刘秀建立东汉后刺史的权力进一步扩大，他们在地方上不仅有了自己的治所，而且权力涉及监督、行政和人事任免，至此州正式成为郡县的上级单位。

刺史的权力过大导致东汉末年军阀林立，魏晋南北朝时期因诸侯割据，州郡的数量大幅度增加中央集权被严重削弱，所以州、郡、县三级管理制度到了急需改变的时刻。

03

唐道、宋路和元行省

隋文帝建立隋朝后，为了改变州、郡混乱的局面将州更改为郡亦或者说两级处于平等，但隋朝灭亡后「州、郡并行」的体制又发生了重大的变化。

唐太宗执政期间，根据天下山川河流的走向把「州郡」再度进行了划分，「道」成为了地方上最高的行政单元。

贞观年间天下分为十道，道的最高长官与汉武帝的刺史制度很相似，仅仅只有巡查权而没有行政权，这一种局面一直持续到开元年间。

唐玄宗执政后，把天下十道分为十五道同时巡查史的权力也有了变更，不仅有了固定的治所而且有了行政管理权，至此道、州、县三级管理体制才正式形成，郡在唐肃宗时期被彻底取消。

赵匡胤发动陈桥兵变建立北宋，五代十国的乱世迫使他对天下不得不进行重新政权划分，「宋路」行政管理体系逐渐取代了「唐道」制度。

唐道制度发展到唐朝中后期几乎名存实亡，因为藩镇、节度使制度的出现导致节度使有着很高的行政、军事、财政和人事任免权力，道一级别的官员根本无法限制节度使。

安史之乱为何会发生，就是因为安禄山、史思明两位节度使手里的军权太过强大，已经严重威胁到了中央的权力，为了改变这个局面赵匡胤才对唐道、藩镇制度进行改革。

宋太祖在藩镇的基础上把全国划分为二十一路，间接削弱了藩镇的权力，维护了朝廷对地方的控制。元世祖忽必烈统一中原王朝后，在全国范围内实行行省制度，路成为了行省之下的行政单元于明朝时期彻底被废除。

明清时期，朱元璋、康熙和雍正等皇帝皆采取的是元朝的行省制度，直至今天我国采取的也是行省制度，但在不同时期行政制度也有一定的区别。

元朝设立行省，行省就是最高长官，虽然有利于加强对权力的控制和实施，但也容易造成各种各样的专权腐败问题。为了解决此问题忽必烈又在行省下设立路、府、州、县四级以分化行省的权力。

最初行省的最高长官由中央中书省的官员担任，后期又进行了君权和行政权的分化，以加强皇权对地方的管理。相比较而言，明太祖朱元璋对行省的改革最为优异。

明朝虽然延续元朝的行省制度，但为了避免行省一级的官员权力过大，把这个职位一分为三分别为布政司、按察司和都司，三人掌控一省的行政、监督和军事，这也是最早的三权分立。

三权分立有优点但也存在缺陷，每一个部门相互独立却又容易相互推卸责任，所以清朝在此基础上又设立了巡抚、总督等职位，比如八省巡抚和两江总督。

巡抚和总督的责任就是监督布政司、按察司和都司，以保障权力高效且公平的运行，经过长时间的时间清朝逐渐将这一种制度常态化，一直延续到了清朝末年，即使进行相关的调整也仅仅只是小范围的改变，并没有触动制度的根本。

综上所述便不难发现，封建王朝时期君王对地方行政制度的改革以及行政管理权的划分，都离不开四个字「中央集权」，郡县制的出现将地方权力收归国有，三权分立让地方的权力相互独立，巡抚制度的出现又使得三权受皇权的监督。

每一次地方行政制度的变革都代表着一次中央集权的加强，有利于避免地方势力的割据和分裂，更有利于维护国家的统一和安定，皆是很好的历史依据和历史参考主体。

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参考文献：

【史记】、【明史】、【元史】、【宋史】

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