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隨著美國整體對華政策由接觸轉向競爭乃至對抗，對外援助日益成為大國賽局的國際場域。今年3月11日，美國政府釋出2025財年預算，這是拜登政府在本屆任期內出台的最後一份總統預算案，其中對外援助預算具有明顯的階段性特征，針對中國的色彩十分突出。
非洲仍然是美國所謂對外援助的重點 地區。圖為2024年1月24日，美國國 務卿布林肯在存取安哥拉期間，參觀 非洲全球基礎設施和投資博覽會。
對外援助預算有所下降
美國2025財年預算支出總計7.3萬億美元，高於2024財年的6.9萬億美元和2023財年的5.8萬億美元，其中國防預算為8952億美元，逼近9000億美元大關。
與整體預算和國防預算雙增長形成對比，對外援助預算有所下降。2025財年為國務院、國際開發署和其他國際計劃申請了644億美元的可支配預算，低於2024財年和2023財年。從部門預算來看，2025財年為國務院和國際開發署提供的部門預算為588億美元，其中為這兩個主要的援助部門提供的援助預算為428億美元。此外，預算案要求向財政部開展的國際計畫提供25億美元。
具體來看，美國對外援助預算分為雙邊經濟援助、安全援助、多邊援助、向多邊開發機構和基金捐款等科目。2025財年雙邊經濟援助預算為282億美元，包括全球衛生援助（98億美元）、難移民援助（38億美元）、發展援助（45億美元）、災害救助（45億美元）、經濟支持基金41億美元等。安全援助預算為90億美元，其中比重最大的外國軍事融資預算為61億美元。多邊援助預算為40億美元，向多邊開發機構和基金捐款25億美元。
全球布局和重點領域保持不變
從援助資源的全球布局來看，非洲和中東仍是傳統重點援助地區，亞太地區戰略性凸顯。2025財年要求向非洲地區提供超過85億美元援助預算，高於2024財年的80億美元；要求向中東地區提供76億美元援助預算，其中分別向以色列、約旦、埃及提供33億美元、15億美元和14億美元援助預算。2025財年要求向亞太地區提供超過40億美元的援助，其中有21億美元為雙邊和地區援助預算，2000萬美元用於「印太經濟框架」，6200萬美元用於支持東協。作為對比，美國僅計劃向自己的「後院」拉美地區投入10億美元。
從援助資源的領域流向來看，重點領域仍為全球衛生安全、人道主義援助、應對氣候變遷及基礎設施建設等。全球衛生安全方面，2025財年計劃提供98億美元，其中57億美元用於非洲地區，占比近60%。人道主義援助方面，在2023年10月緊急補充申請100億美元後，2025財年計劃再提供103億美元。應對氣候變遷方面，2025財年計劃為國際氣候融資提供110億美元，較2024財年165億美元有較大降幅，但較2023財年實際支出水平增加15億美元。全球基礎設施建設方面，2025財年計劃提供41億美元用於「全球基礎設施和投資夥伴關系計劃」等，進一步推進拜登提出的到2027年為中低收入國家基礎設施建設籌資2000億美元的目標。此外，預算案還計劃提供逾30億美元用於加強所謂全球民主、人權和治理，提供30億美元用於促進性別公平與平等。
首次為台灣單列援助預算
從對外援助預算的角度看，拜登政府釋出的2025財年預算有如下特點。
持續加大外交資源和人力投入。拜登政府認為高素質的外交和發展使團對於實作對外戰略具有關鍵作用，2023財年預算案為外交和對外援助人力資源建設申請了76億美元，2024財年超過82億美元，2025財年要求撥款80余億美元，為國務院和國際開發署新設350個職位，包括為國際開發署「全球發展夥伴關系」倡議新增145個職位，為國務院落實美英澳三邊安全夥伴關系（AUKUS）新增58個職位。為使外交和援助領域工作人員掌握尖端前沿技術，2025財年預算案還申請為外交和援助資訊網路安全提供8億美元資金支持，比2023財年實際支出增長17%。
中國元素突出。自2024財年提出「競贏中國」倡議（Out-compete China Initiative）後，總統預算案首次在國務院和國際開發署帳戶下設立了「競贏中國」強制性預算專門帳戶，2025財年提出五年內提供40億美元的強制性預算，用於「競贏」中國。一是在基礎設施建設領域，提出未來五年內提供20億美元的強制性資金，設立國際基礎設施基金，作為「一帶一路」倡議的替代性方案，加大對全球關鍵基礎設施建設融資。二是在融資領域，在2023年10月補充預算請求的基礎上，2025財年提出進一步釋放約360億美元的世界銀行新融資，主要用於國際復興開發銀行的貸款擔保，並明確表示這筆資金將用於替代中國的「脅迫性融資」。三是成立專門基金以期實作「競贏」中國的目標，根據2020年2月頒布的【2021財年美國政府預算】法案，預算新設「打擊中國影響基金」（Countering PRC Influence Fund），由國務院和國際開發署共同管理，計劃2022～ 2026年間的每個財年撥款3億美元，共計15億美元。實際上除2022財年首次撥款3億美元外，2023財年以來每年均撥款4億美元。
2025財年預算案還首次在對外援助預算計畫中的國際軍事教育與訓練計劃和外國軍事融資計劃中，為台灣單列了援助預算。尤其是外國軍事融資計劃，在東亞及太平洋地區項下首次將台灣單列出來，與印度尼西亞、菲律賓、泰國、越南等並列，並計劃向台灣提供安全援助1億美元，占外國軍事融資計劃在該地區總額（2.1億美元）的近一半，而且美國特種部隊在台灣進行軍事訓練的相關費用還沒有包括在內。美國副國務卿理察·維爾瑪聲稱，這是美國援助預算第一次把台灣單列出來，給了它一個特定的條列計畫，重申了美國對台灣的安全援助及對所謂自由開放的「印太」地區的承諾。
美國2025財年總統預算案針對中國意味明顯，試圖透過對外援助等手段拉緊盟友，聯合打擊中國的影響力，尤其是在預算中將台灣單列，加強對台軍事援助，違返了一個中國原則和中美三個聯合公報。台灣問題是中美關系第一條不可逾越的紅線。中方對此態度明確，正如中共中央政治局委員、外交部長王毅所說，美方應糾正對華錯誤認知，摒棄零和賽局思維，放棄「競贏」中國的幻想，與中方相向而行，讓「舊金山願景」逐步變為現實，推動中美關系健康穩定永續發展。
（郭語為商務部研究院傳媒中心副研究員，王建為商務部研究院傳媒中心主任）
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本文刊登在【世界知識】2024年
第9期
責編：範慶華
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