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眾所周知，中國有傳承千年的歷史文化，而且每一個時代都有它們各自的特色，這些與眾不同的文化組成了中國最璀璨的、輝煌的歷史標誌。

歷史的潮流總是朝著先進的方向發展，而在中國諸多的政治體制當中，對於地方的管理、變革是最頻繁最重要的一類，夏商周到元明清地方的管理制度的最佳化從沒中斷過。

01

從分封制到郡縣制的變化

夏商周時期因為時代因素的局限性，諸侯宗主國對封封的各個諸侯以「封國」的形式來管理，【周禮】制度下「普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣」。

然而，隨著西周向東周的蛻變【周禮】也隨之崩潰，各大諸侯國為了稱霸中原開始進行政治、軍事和經濟等多方面的革新，對地方上的管理就是其中之一，郡和縣就是在這樣的背景下慢慢產生的。

【逸周書作雒】有記載：「千裏百縣，縣有四郡」。

由此觀之這一時期的縣大於郡，而郡和縣出現的時間最早可以追溯西周年間，春秋戰國時期又出現了一定的發展。

最早的「郡」、「縣」名為采邑，乃是諸侯直接任命一些不得世襲的官員為地方官，這是中央集權加強的標誌之一。

晉國稱霸時代於國內設立郡縣，由君王直接進行人事任免，使得分散的權力不斷向中央靠攏。

春秋時期諸侯林立，百年之後被消滅的諸侯國數不勝數，強大的諸侯國滅掉小諸侯國之後並沒有采取分封，而是以縣、邑的形式賞賜給有功之臣進行管理。

【左傳】記載： 「克敵者, 上大夫授縣, 下大夫授郡」。

從某個角度來說，郡、縣制度的出現也是士大夫階層崛起的標誌，授了封邑的大夫實力不斷上升，舊貴族的勢力、影響力開始不斷減弱。

出現這種情況的因素有很多，但最主要的原因還是君王忌憚貴族的勢力太大，比如齊國曾經是姜氏一族但後期卻被強大的田氏一族所取代，晉國也曾發生過三家分晉的危機。

戰國時期，君王開始有意識削弱一縣最高長官的權力，這一時期以「郡」為單元的行政主體不斷出現並擴大，郡長官也是由君王直接任免，地方權力基本被收歸到了中央。

戰國末期，郡基本就成為了地方的最高形成單位。秦始皇消滅六國統一天下，使得「郡縣制」的發展迎來了春天，分封制徹底被廢除郡縣制於全國全面推廣開來。

最早期大秦有36個郡縣，隨著秦帝國對外戰爭的不斷擴大，同時也避免郡縣長官的權力過大危及皇權，秦國後期又增加到了48個之多。

這一時期的郡縣與春秋時期的郡縣不同，郡內設立縣，而縣又根據轄區內的人數、土地面積阿和重要地位長官有著不同的職稱。

同時，縣也不是最小的行政單元，縣下又設立了鄉、亭、裏、伍等基層組織。郡、縣兩級別的長官由君王任命，縣級以下的官員則由各地的人推薦，比如漢高祖劉邦的亭長之位就是當地百姓共同推選的，他們向各地縣令、縣長負責。

02

漢武帝設立州，三級行政管理出現

自秦始皇於天下推行郡縣制度之後，這幾乎成為了一種客製，也為後來君王一步步中央集權埋下伏筆，稱得上是中國歷史上中央對地方管理一次跨時代的變革。

當然，不同的背景之下會產生不同的產物，漢朝雖然承襲了秦朝許多制度，但也因為大環境的不同導致在全國推行的行政機制有一定的差別。

漢高祖劉邦在「秦二世而亡」的教訓上實行「郡國並列制」，但分封制度不利於中央集權、君王對國家的控制，所以異姓王逐漸被同姓王所取代。

從中央集權的角度來說，「郡國並列制」可以說是一種歷史的倒退，諸侯王在自己的封地內有著絕對獨立的軍事、財政和人事任免權，以至於對王權造成了極大的威脅，漢景帝時期就出現了七國之亂。

漢武帝劉徹雄才大略，為了削弱諸侯國對中央權力的威脅，他采納了主父偃的「推恩令」策略，即不僅嫡長子可以分割諸侯的土地，其余庶子也可分割諸侯的財產。

以至於曾經方圓千裏的諸侯國一步步變為不到十裏，當諸侯國對中央無法造成威脅時，漢武帝便將小諸侯國收歸中央管轄，行政級別比郡縣低一等，而且他還設立了一個新的管理單元——州。

最早期的「州」更像是一種監督單位，漢朝分為13州，每一個州設立一位監察官，也就是我們所說的「刺史」，但他們僅僅只有監督權和巡查權，不具備行政權且沒有固定的辦公場所。

漢光武帝劉秀建立東漢後刺史的權力進一步擴大，他們在地方上不僅有了自己的治所，而且權力涉及監督、行政和人事任免，至此州正式成為郡縣的上級單位。

刺史的權力過大導致東漢末年軍閥林立，魏晉南北朝時期因諸侯割據，州郡的數量大振幅增加中央集權被嚴重削弱，所以州、郡、縣三級管理制度到了急需改變的時刻。

03

唐道、宋路和元行省

隋文帝建立隋朝後，為了改變州、郡混亂的局面將州更改為郡亦或者說兩級處於平等，但隋朝滅亡後「州、郡並列」的體制又發生了重大的變化。

唐太宗執政期間，根據天下山川河流的走向把「州郡」再度進行了劃分，「道」成為了地方上最高的行政單元。

貞觀年間天下分為十道，道的最高長官與漢武帝的刺史制度很相似，僅僅只有巡查權而沒有行政權，這一種局面一直持續到開元年間。

唐玄宗執政後，把天下十道分為十五道同時巡查史的權力也有了變更，不僅有了固定的治所而且有了行政管理權，至此道、州、縣三級管理體制才正式形成，郡在唐肅宗時期被徹底取消。

趙匡胤發動陳橋兵變建立北宋，五代十國的亂世迫使他對天下不得不進行重新政權劃分，「宋路」行政管理體系逐漸取代了「唐道」制度。

唐道制度發展到唐朝中後期幾乎名存實亡，因為藩鎮、節度使制度的出現導致節度使有著很高的行政、軍事、財政和人事任免權力，道一級別的官員根本無法限制節度使。

安史之亂為何會發生，就是因為安祿山、史思明兩位節度使手裏的軍權太過強大，已經嚴重威脅到了中央的權力，為了改變這個局面趙匡胤才對唐道、藩鎮制度進行改革。

宋太祖在藩鎮的基礎上把全國劃分為二十一路，間接削弱了藩鎮的權力，維護了朝廷對地方的控制。元世祖忽必烈統一中原王朝後，在全國範圍內實行行省制度，路成為了行省之下的行政單元於明朝時期徹底被廢除。

明清時期，朱元璋、康熙和雍正等皇帝皆采取的是元朝的行省制度，直至今天中國采取的也是行省制度，但在不同時期行政制度也有一定的區別。

元朝設立行省，行省就是最高長官，雖然有利於加強對權力的控制和實施，但也容易造成各種各樣的專權腐敗問題。為了解決此問題忽必烈又在行省下設立路、府、州、縣四級以分化行省的權力。

最初行省的最高長官由中央中書省的官員擔任，後期又進行了君權和行政權的分化，以加強皇權對地方的管理。相比較而言，明太祖朱元璋對行省的改革最為優異。

明朝雖然延續元朝的行省制度，但為了避免行省一級的官員權力過大，把這個職位一分為三分別為布政司、按察司和都司，三人掌控一省的行政、監督和軍事，這也是最早的三權分立。

三權分立有優點但也存在缺陷，每一個部門相互獨立卻又容易相互推卸責任，所以清朝在此基礎上又設立了巡撫、總督等職位，比如八省巡撫和兩江總督。

巡撫和總督的責任就是監督布政司、按察司和都司，以保障權力高效且公平的執行，經過長時間的時間清朝逐漸將這一種制度常態化，一直延續到了清朝末年，即使進行相關的調整也僅僅只是小範圍的改變，並沒有觸動制度的根本。

綜上所述便不難發現，封建王朝時期君王對地方行政制度的改革以及行政管理權的劃分，都離不開四個字「中央集權」，郡縣制的出現將地方權力收歸國有，三權分立讓地方的權力相互獨立，巡撫制度的出現又使得三權受皇權的監督。

每一次地方行政制度的變革都代表著一次中央集權的加強，有利於避免地方勢力的割據和分裂，更有利於維護國家的統一和安定，皆是很好的歷史依據和歷史參考主體。

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參考文獻：

【史記】、【明史】、【元史】、【宋史】

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