文丨許翔雲
川普在參加2016年總統競選時，喊出了「抽幹沼澤」的口號，以彰顯自己政治局外人的身份和打擊聯邦政府腐敗的姿態。在四年的總統任期內，不甚了解聯邦政府執行機制的川普感覺備受掣肘，多次指責所謂的「深層國家」阻撓他政策的實施。今年，再次踏上總統競選之旅的川普團隊放出風聲，表示一旦當選，他們將以更為熟稔的手腕駕馭聯邦政府各機構。而就在剛剛結束的第一場總統候選人辯論中，川普指責拜登是個腐敗且撒謊成性的政客。
上述片段反映出川普及其支持者對聯邦政府的復雜情感。一方面，聯邦政府成了腐敗與龐雜的象征，是必須加以壓制的物件。另一方面，聯邦政府對政策推行必不可少，應加以了解與駕馭。聯邦政府在美國政治與社會中的重要作用是如何形成的？美國社會如何看待聯邦政府不斷擴張的趨勢？這些問題的答案從數部學術著作與影視文學作品中可見一斑。
一、美國內戰、聯邦政府的擴張與華盛頓的發展
美國建國初期，首都位於紐約。華盛頓的出現緣於美國南北方間的政治妥協，1790年漢米爾頓、傑佛遜與麥迪遜的一次會餐決定了美國未來的首都將位於馬里蘭州與維吉尼亞州間的波多馬克河岸，而非金融中心紐約。根據法國工程師朗方的設計規劃，國會大廈而非白宮將成為這座城市的核心建築，多條以各州名稱命名的寬闊大道從國會向四周放射線開來，象征了國會權威向各州的放射線。自1800年美國聯邦政府正式搬遷至華盛頓後，這裏的立法與司法判決的確決定了整個國家的命運，但「到內戰前夕，聯邦政府在全國大部份地區只有象征性的行政存在，其權威取決於各州的同意。」
▲ 美國國會大廈
該權力分配所造成的結果是，直至內戰爆發時，首都華盛頓的規模依舊乏善可陳。「國會大廈、郵政部大樓、專利局大樓、財政部大樓、總統官邸和史密森學會，盡管距離不近，但一個下午便可以周遊一遍」。此外，擴建中的國會大廈與未完工的華盛頓紀念碑附近滿是胡亂堆放的材料，使得一切都呈現出雜亂無章的樣子。在近旁，「破破爛爛的寄宿公寓，很小的雜貨店，毫不起眼的律師事務所，普普通通的餐館和酒吧，為各部門雇用的1500名職員提供服務」。
面對1861年春南方各州的分離主義運動與迫在眉睫的內戰，聯邦政府顯得虛弱無力、束手無策。除緊急招募的近千人民兵隊伍外，聯邦政府只能從他處征調八個步兵連來加強首都的防衛。首都民眾中不斷流傳著關於南方軍隊將從維吉尼亞州跨河進占華盛頓的傳言，而華盛頓以北蓄奴的馬里蘭州的政治倒向也尚不明朗，首都與外界的鐵路及電訊交通一度中斷，直至各州團隊的陸續趕到方才緩解了人們心中的焦慮，卻又造成了後勤方面的混亂，腐敗橫行。
隨著戰事的進展，聯邦政府逐步理順了與戰爭相關的方方面面。軍需部門在軍列駛近首都時，便已準備好飯菜和行軍所需的口糧，並且儲備了大量的醫療用品，使得傷病患者也能得到較為及時的救護。婦女在參加救護工作的同時，也投入軍火生產中，華盛頓兵工廠內到處閃現著她們忙碌的身影。國會透過了征兵法案，以補充兵員。首都及南方的奴隸制先後得到廢除，黑人開始參軍入伍。
聯邦政府職能的拓展從建築形制的變化上也可見一斑。財政部大樓得到擴建，陸軍部與海軍部大樓各自增加了兩層，國會大廈的雕塑與繪畫工作有條不紊地推進著，擴建的穹頂也趨於完工，連通白宮與國會大廈的賓夕法尼亞大道鋪設了供有軌馬車行駛的軌域。與此同時，「政府訂購床墊、鐵床架、五金器具和爐子的合約讓很多市民變得富裕起來。兼賣布料的裁縫、馬具商、鐵匠、文具商和酒店經營者也從這場戰爭中大發橫財。星期六夜晚，賓夕法尼亞大道被燈火通明的商店和賓館所照亮，尋歡作樂的人蜂擁而來……金錢的富足和對住房的需求擡高了房地產的價格，城裏到處都在建造商店和住宅」。
在推動戰事行程的同時，國會還透過諸多法案，按照自身的觀點塑造著國家的面貌。共和黨吸納了相當一部份先前的輝格黨成員，他們在內戰前便主張聯邦政府透過設立中央銀行、提升關稅、支持「內部改進」等舉措推動國家的發展，只是由於南方政客從中作梗，他們的這些抱負才胎死腹中，抑或半途而廢，戰時共和黨掌握國會大多數席位的優勢給了他們以施展拳腳的舞台。綠背美元紙鈔的發行盡管僅是一項臨時戰時舉措，但它所具有的公信力改變了先前各州銀行濫發貨幣的混亂狀況。「贈地大學」的設立促進了知識的傳播，為日後高等教育的發展奠定了基礎。【宅地法案】與跨大陸鐵路的建設推動了西部地區的開發。
聯邦政府在增強自身施政能力的同時，也強化了對被懷疑不忠的人士的打擊與對輿論的管控。林肯政府暫停了人身保護命令，以配合國務院和陸軍部對嫌疑人的逮捕和關押。在戰爭期間，超過13000人遭到陸軍部逮捕。此外，陸軍部還對新聞記者的戰事報道進行嚴格審查，以保守軍事機密為名刪改新聞報道。這些事例成為日後聯邦政府類似舉措的先聲，無論是二戰期間的拘捕日僑行動，還是冷戰時期的麥卡錫主義，再到當今的關塔那摩虐囚事件，都與它一脈相承。
▲ 林肯總統
二、美國內戰後至今聯邦政府的強化與華盛頓樣貌的變遷
美國內戰開啟了聯邦政府規模擴張的行程，成為此後類似現象的先驅。正如兵力一度高達50萬人的聯邦軍隊在首都的一場勝利大遊行後解散那樣，軍事部門的擴張隨著戰爭的結束暫告一段落。然而，國會透過一系列憲法修正案、南方重建法案與老兵撫恤金法案，繼續塑造著國家的面貌，同時立法授權印第安事務局承擔起越來越多的管理印第安部落的職責。19、20世紀之交進步主義時期的經濟與社會立法進一步拓展著聯邦政府所觸及的範圍，涉及食品藥品安全、勞工條件、公司競爭等諸多方面。直至20世紀30年代，造訪華盛頓的遊客無不為國會大廈的氣勢所震撼，高居國會山的它可以俯瞰整座城市，象征著國會在聯邦政府中的核心地位。在1939年飽受歡迎的電影【史密斯遊美京】中，初到華盛頓的男主角便為高聳的國會穹頂所折服。
▲ 【史密斯遊美京】電影海報
與此同時，主要負責國內事務與國際經濟往來的行政部門也在這一時期有所擴張。得益於赫伯特·胡佛在20年代任商務部長時期對其余部門事務的參與，他得到了個「商務部部長及其它所有部門副部長」的綽號，新落成的雄偉氣派的商務部大樓見證著該部門在當時的權勢。在第十四街與憲法大道一帶與之比鄰的則是相繼興建的采用新古典主義風格的勞工部、農業部、司法部、州際商務委員會和聯邦貿易委員會大樓，其與周邊的郵政局大樓、國家檔案館和國家美術館一道，花費達40億美元之巨。
和上述部門的擴張相比，美國處理外部事務的部門在第二次世界大戰前處於相對邊緣的存在。第一次世界大戰期間，諸多私營企業的高管領取象征性的一美元年薪，充實了急劇擴張的軍事管理機構。為了容納迅速膨脹的雇員隊伍，陸軍部與海軍部在今天的憲法公園與越南戰爭紀念碑所在地修建了一系列建築。但該現象在戰爭結束後回潮，「國務院、陸軍部和海軍部這幾個處理對外事務方面的主要部門擁擠在今天的舊行政辦公大樓裏，位於白宮另一側的財政部也就占據了和它們差不多大小的地方」，那些新建的建築固然承載了陸軍部與海軍部的不少局署，它們卻也不復戰時的盛況，後來國務院大樓的所在地霧谷當時還是個黑人貧民區，而波多馬克河對岸五角大廈後來占據的地塊則是個農業實驗站。
羅斯福新政、第二次世界大戰及冷戰徹底改變了首都華盛頓的面貌。一系列新興的官僚機構應運而生，「G街、R街、新罕布夏大道和第21街一帶高大古老的褐色大樓被改造成旅館，等待著加入新政隊伍的年輕單身漢入住」。當時新婚不久的林登·詹森在首都西北角找到一套兩居室的房子，裏面只放了一張折疊床。與之相類似，華盛頓新建了許多建築，以容納擴張和新設的政府部門：「位於第二十一街的新國務院大樓的建築指示圖上列出了眾多負責政治軍事事務的局署……跨過波多馬克河，參觀者便能看到五角大廈。白天時，有兩萬五千人在此工作。它是龐大國防組織的尖頂，該組織所僱用的員工幾乎占五百萬美國政府雇員的三分之二。在維吉尼亞更遠處的蘭利，中央情報局的占地面積還要高於五角大廈。在馬里蘭的米德堡坐落著更大、更神秘且造價更高的國家安全域。」與此同時，主要為軍方從事研究工作的承包商則集中在環城高速邊上的建築群中，而日漸程式化與集團化的遊說組織則從70年代起開始匯聚在K街。
在此期間，普通民眾也越來越多地奔赴首都華盛頓，表達自身的權利訴求，這也進一步顯示出聯邦政府在美國民眾心目中的重要性極大提升。30年代經濟大蕭條期間，退伍軍人向華盛頓進發，期望聯邦政府能提前支付他們的撫恤金。美國卷入二戰前不久，非裔美國人領袖A.菲利普·藍道夫便以組織向華盛頓進軍為要挾，為本族裔爭取到了更多參與軍事行業工作的機會。二十多年後，馬丁·路德·金將華盛頓遊行化為現實，迫使聯邦政府采取措施，切實保障黑人的投票權利。數年後，風起雲湧的越戰反對者將華盛頓主要辦公和遊覽區域與五角大廈周邊的街道堵得水泄不通。數十年後，女性權利主義者與控槍團體又將華盛頓變成了他們抗議的舞台。
▲ 馬丁·路德·金在華盛頓發表演說
三、美國社會對聯邦政府職能擴張的觀感
由於對中央化的權力的不信任與對民間力量的推崇，美國社會對聯邦政府的擴張大體上懷有抵觸情緒。早在美國內戰期間，聯邦軍參謀長哈雷克將軍在寫給妻子的信件中稱華盛頓為「政治地獄」，首都民眾中則盛行著關於在財政部大樓工作的女職員的傳聞。1870年，馬克·吐溫在他的小說中以誇張的口吻描述了一名平民在向聯邦政府討要錢款過程中所費盡的周折。該筆索要源自內戰期間商人與聯邦政府簽署的一份30桶牛肉的供應合約，合約兜兜轉轉到了該平民手中。為了討要錢款，他先是拜訪了聯邦政府的多個部門，最終才找到了應負責此事的財政部。之後他又與財政部內部龐雜的官僚體系多番交涉，目睹了包括「十六位年輕貌美的小姐在屋裏記賬，還有七位帥氣的男辦事員在教她們如何記賬」在內的諸多怪現象，最終合約的真實性得到了證實。小說的結尾直抒了作者對聯邦政府官僚機構疊床架屋的諷刺：「如果一個人能夠活得足夠長，那麽他不妨親自到華盛頓的拖拉辦公室裏去追查一件事，在那裏花費了許多氣力，經過無數次的周折和延誤之後，如果拖拉辦公室也能像一家大型私人商業機構那樣做事巧妙而井然有序的話，那麽他就能在第一天找到自己的東西了。」
與此同時，南北雙方走向和解所催生的學術研究也在醜化著聯邦政府的形象。相關學術作品認為南北雙方的政治家對內戰的爆發負有同等責任，南方政客固然傲慢無禮，目中無人，北方共和黨政治家卻也「憎恨奴隸制，熱愛權力……認為流點血對聯邦來說反而更好。」因此，它給予安德魯·強森和西華德等調停者以極大的同情，並為傑佛遜·戴維斯充滿悲愴之情的離別演說而黯然神傷。與之相類似，共和黨激進派被描繪成意在重建問題上「擠壓和羞辱南方」，南方重建則被刻畫成來自北方的投機「皮包客」與獲得解放的黑人大肆貪腐的行程。
19世紀末鍍金時代資本力量與政治機器對華盛頓的把控進一步塑造了美國社會對首都的刻板印象。一幅反復為後世所參照的漫畫將煤炭、石油、鋼鐵等行業的托拉斯描繪成參議院的實際控制者。在電影【史密斯遊美京】中，男主角之所以被州長選中、遞補聯邦參議員一職，便在於他淳樸憨厚，被認為易於受政治大佬的擺布。電影雖然並未點出州名，但其中涉及的「傑克森城」與政治大佬的形象無一不讓人聯想起數年前當選的密蘇裏州聯邦參議員哈裏·杜魯門，他當年正是在州內大佬湯姆·彭德格斯特政治集團的支持下，先是當選傑克森縣法官，之後進軍華盛頓政壇。即使是到他接任總統一職時，大多數人的印象仍是「脾氣好、能力差、衣冠楚楚的政客」。
新政與二戰則重燃了時人對官僚機構膨脹的厭棄。【財富】雜誌將湧入新政諸多管理機構的年輕人描述成「莎士比亞喜劇裏的那些小國謀士，他們迎合公爵，油嘴滑舌，在社會動蕩裏慌亂不安」。頗具影響力的專欄作家華特·李普曼稱國家復興管理局「極度的中央集權和獨裁作風引起了人們對美國經濟生活中可能出現的官僚主義的厭惡情緒」。二戰時期的物價管理局更是使人怨聲載道。據尼克森回憶，當時他將在該局的工作視為了解華盛頓政府工作情況的好機會，卻發現「其他一些比我學歷低還沒有我那麽久的律師經驗的人，卻比我高一級」。後來成為杜魯門總統高級顧問的大衛·勞艾德向他道出了其中的機宜：「搭個小班子，申請要兩三個人作助手」，自然便能提升薪資等級。到戰爭結束前，物價管理局「雇用7.3萬名全職員工、20萬誌願者，辦事處遍布至城鎮的每個社群」。
盡管存在著上述刻板印象與龐雜的官僚機構所帶來的不便，但新政、二戰與民權運動切實改變了千百萬美國民眾命運的事實又是不可否認的。由南方白人、工會、農民與少數族裔組成的「新政聯盟」在20世紀30年代至60年代間的大多數時間內把控著美國的政局，甘迺迪總統1961年就職演說中的「不要問你們的國家能為你們做些什麽，而要問你們能為你們的國家做些什麽」更是點燃了年輕一代投身公共服務事業的熱情。在此情況下，即便是新政的反對者也無法全盤否定聯邦政府對美國民眾生活施加的重大影響，於是便寄希望於有德才兼備者能對其進行改造和利用。在電影【史密斯遊美京】中，隨著情節的展開，史密斯先是以自身的魅力影響了原本已浸淫華府多年、毫無熱情的秘書，之後又以在參議院的連續演說打動了原本僵化腐敗的同僚，一如當年同樣來自中西部的林肯以「民治、民享、民有」的理念重塑了聯邦政府的職能。導演在拍攝此片時肯定不會想到，就在六年後，杜魯門接過了領導聯邦政府從戰時向和平時期轉換的重任。盡管冷戰的興起致使軍事部門不減反增，但杜魯門以強有力的姿態向軍事部門領導宣告他才是發號施令的人。
聯邦政府在美國民眾心目中總體正面的形象自60年代末開始瓦解。先前艾森豪總統在1960年離任時，便向美國民眾警示「軍事—工業復合體」所帶來的危害，60年代甘迺迪兄弟與馬丁·路德·金先後遇刺則成為陰謀論流行的溫床。越南戰爭中政府刻意向民眾隱瞞戰事現實的作為，與稍後曝出的「水門事件」一道，徹底葬送了聯邦政府透過新政、二戰與民權運動所建立起的信譽，而聯邦政府對女性及少數族裔權利的捍衛也引發了反噬。在此背景下，以強調限制政府規模、削減稅率與福利為核心主張的新自由主義大行其道，雷根總統的名言「政府不是解決問題的辦法，政府是問題本身」廣為傳布，共和黨也於1994年奪回失去近四十年之久的國會眾議院多數黨地位。
過去二十余年三部廣受好評的美國政治劇的立意差異也反映了聯邦政府形象日薄西山的現實。1999至2006年間上映的【白宮風雲】刻畫了總統及其周圍幕僚殫精竭慮、謀國盡忠的形象，2012年起上映的【副總統】則以諷刺劇的形式描繪了聯邦政府錯漏百出的狀況，而次年起上映的【紙牌屋】更是將聯邦政府的運作簡化為一系列黑幕、陰謀與算計。此外，無論是【副總統】中的「女總統」還是【紙牌屋】中的安德伍德夫人，他們的身上都依稀有著希拉蕊·柯林頓的影子，這也是她在2016年總統大選中敗於川普之手的原因之一，後者以局外人的身份自居，誓言掃除以柯林頓夫婦為代表的華盛頓利益集團。
在聯邦政府公眾形象不斷滑坡的同時，美國學界卻日漸凸顯它在美國歷史中所扮演的角色，只不過對其影響的評定也眾說紛紜。20世紀80年代，作為對美國學界日益強調社會史與文化史研究的回應，以西達·斯考切波為代表的政治學家開始呼籲「找回國家」，美國史研究中對「國家構建」的考察隨之蔚然成風。就內戰與重建而言，學界基本上繼承並行揚了黑人學者杜波伊斯在30年代【黑人重建】中所提出的觀點，認可內戰與重建所取得的成就，惋惜聯邦政府未能將其貫徹到底。與之相關聯，學者們給予共和黨激進派以更多同情和理解，剝除了他們身上的「狂熱」、「偏狹」與「嗜好權力」標簽。但在印第安人事務與移民管理方面，學者們大多認定日益強大的聯邦政府憑借著膨脹的軍力、復雜的官僚體系、家長制作風與種族主義思想導致了印第安人和移民的悲劇。至於應對歷次戰爭所形成的「國家安全國家」，學者們一方面以「鐵十字」等帶有貶損意味的稱呼冠之，將其類比為近似於納粹德國的戰爭機器，另一方面則強調與歐洲國家，美國的聯邦政府更依賴與民間力量的合作。換言之，其集權程度遠低於歐洲國家，因此仍有可取之處。
▲ Black Reconstruction in America
結語
面對過去一百五十余年聯邦政府權力擴張所留下的遺產，共和黨和學界一樣抱有復雜的心態，這點在黑利身上表現得淋漓盡致。在一次競選活動中，當被問及美國內戰的起因時，黑利避談奴隸制問題，轉而發表了一通關於自由限度的言辭。實際上，倘若從自由的角度來理解美國內戰，其核心議題無非是奴隸制向西部拓展的「自由」是否應受到聯邦政府的幹涉，保守主義者對此問題的答案顯然是否定的。可另一方面，他們又不得不接受聯邦政府規模業已擴張的事實，並認為黑利長年混跡政壇的建制派身份有助於她更好地駕馭聯邦政府，同時不至於在施政，尤其是對外政策方面過於偏離政府的既定軌域。然而，大多數共和黨選民目前仍舊相信川普的「非建制派」形象與他關於肅清華盛頓弊端的承諾，他有極大機率成為共和黨總統候選人，而正如本文開頭所提及的那樣，川普團隊表示，他一旦當選，便能以更有效的方式管理聯邦政府，革除其弊端。
但無論川普將對聯邦政府動多麽大的手術，過去一百五十余年的風雨變遷已經給首都華盛頓留下了深刻的銘印。除了上文提及的各種建築外，一系列紀念碑也在充實著這座城市的景觀，同時記錄著聯邦政府的滄海桑田。林肯雕像端坐在大理石基座上，遙望著華盛頓紀念碑，其間分布著二戰、韓戰與越南戰爭紀念碑。在波多馬克河邊，富蘭庫林·羅斯福披著海軍鬥篷，在他愛犬的陪伴下，靜靜地凝視著這座為他的政策所改變的城市，馬丁·路德·金則矗立在紀念碑頂端，目光如炬。跨過波多馬克河，曾是李將軍地產的阿靈頓公墓埋葬著數以萬計陣亡或病故的士兵，甘迺迪墓地前的火焰不分晝夜地熊熊燃燒著，仿佛仍在感召著新一代年輕人投身公共服務。
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